来源：《教育研究》2019年第2期  作者：刘学智 张振

作者简介：刘学智，东北师范大学教育学部教授；张振，中国基础教育质量监测

协同创新中心东北师范大学分中心博士生

建立健全教材管理体制机制是提升教材建设质量的制度保障。教材管理制度（以下简称教材制度）作为教材体系建设的保障体系起着保驾护航的作用。构建与新时代人才培养体系、教材体系相适应的教材管理体系，补齐教材建设短板，全面推进教材治理的现代化。

一、教材制度创新的时代价值

教材制度是指政府有关部门在一定的教育发展战略目标下，制定的有关教材编写、审查、出版、发行、选用和使用等一系列的方针、政策和规则的总称。教材制度完善与否，直接反映国家教育制度发展的水平。健全教材制度是推进教育管理体系现代化的关键环节。建设新时代富有中国特色的教材管理体系，对推进教材建设理念、机制和方法的创新，形成教材建设合力具有重要的现实意义。

教材质量是教材建设的核心任务，教材制度建设要紧紧围绕教材质量这一主线展开，健全教材编写、审查、推广、使用等体制机制，为教材质量提升提供制度保障。教材建设须在教材制度上突破，通过对各项教材制度的综合分析，考察影响教材体制机制创新的因素，揭示教材制度建设的内在规律，不断满足社会变革对教材制度建设的需求。建设具有中国特色的教材体系，须增强教材制度供给能力，通过建立宏观调控的国家教材管理体制，完善教材编写、审查、选用和出版发行等法律法规制度，创新教材管理的机制，释放教材管理的制度红利。

首先，厘清三级教材管理主体角色定位及其管理权责。现代化教材制度改革的核心问题就是如何明确不同管理主体的权责关系，以实现教材管理职能的现代化。其次，健全教材各项管理措施。为实现教材管理目标，必须结合教材管理的实际情况，系统地策划教材管理的各个环节，形成一个相互关联或相互作用的有机整体。另外，完善教材管理机制。破除教材管理中面临的主要问题和矛盾，是当前教材制度改革的主要任务。要抓好教材管理建设的主要矛盾和矛盾的主要方面，理顺三级教材管理主体的责权关系，完善各项教材管理措施，系统推进教材制度改革的深化。

二、教材制度创新的主要思路

制度创新是制度变迁的主要标志。2018年，全国教育大会把教材管理体系建设作为教育改革的关键环节。对此，教材制度建设应以立德树人为统领性目标，破解教材制度建设的瓶颈，从而构建适应新时代要求、具有中国特色的教材管理体系。

（一）明确教材管理的价值导向，把握教材改革的方位感

教材制度的价值导向，能够引导教材建设参与者朝着正确的方向行动。新时代教材制度改革要形成一个科学合理的价值目标，使其既能够准确反映教材建设的本质、规律和时代特征，又能为教材建设实践指明方向。明确教材管理的价值导向，要以落实人才培养目标为目的，将德智体美劳全面发展要求全面、系统、有机地融入大中小学教材，并将理想信念、爱国情怀、品德修养、知识见识、奋斗精神与综合素质等要求作为教材编写、审查的基本原则和重要标准，切实保障教材建设为新时代人才培养服务。

（二）发挥教材管理的主体作用，提升教材管理的协同性

治理的核心问题在于设计和构建各治理主体的公共权力，明确治理主体之间的责权边界，实现各治理主体间合作的有序化和结果的最优化。建立完善的教材管理体系，教材管理体制探索要先行。明确政府、学校和社会相关教材管理主体的权责关系，拧紧责任螺丝，挖掘改革潜力，是教材制度改革的重中之重。

首先，加强国家宏观调控，统筹协调多元治理主体。教材制度建设必须坚持统一领导，充分发挥党和国家对教材管理的宏观调控作用，凸显落实国家事权功能。通过对教材管理的整体规划、系统设计，为政府、学校和社会多元主体参与教材建设提供共同的行动目标和行为准则，化解多元主体的利益分歧，构建政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的教材治理新格局，保证教材公共利益最大化实现，更好地为建设新时代教材体系提供制度支撑。同时，要对中小学校国家课程、职业学校和高等学校中的公共基础必修课程以及学科专业核心课程的教材建设实行统一规划与管理。

其次，厘清地方政府的权责关系，发挥地方政府的协调职能。地方政府发挥协调职能主要表现在，地方政府既要直接对中央政府负责，积极贯彻和落实国家的教材政策；也要对所管辖地区的教材建设负责，因地制宜地制定本地区的教材建设方案，促进地方教材的高质量建设。此外，地方政府还要制定学校层面校本教材开发的相关政策，保障校本教材建设的质量。

另外，学校要积极参与教材管理，发挥学校教材建设的主体性。学校作为教材管理的重要主体，需要在国家教材的统筹规划下，结合学校实际情况，主动承担起相关教材管理的职责，发挥好学校对教材的评价和监督功能。

（三）健全教材管理措施，推进教材管理的规范化

首先，完善教材编写制度。一要强化编写统一组织管理。对意识形态较强的教材，实行国家统一编写、统一组织，相关部门密切配合的管理制度，保证教材编写的方向。二要建立编写人员资格认定制度，把好教材编写人员选拔关。实行教材编写人员资格认定，是优化教材编写队伍，促进教材编者能从培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人这一新时代教育方针立意，保证所编写的教材符合教育规律、符合人才成长规律，使之成为育人育才的重要载体。三要落实主编负责制。主编负责制是强化教材编写责任的重要制度，它由教材编写机构指定有资历的专家担任教材主编，对教材政治立场、教材内容选择、教材组织及教材编辑工作负责，体现高度的教材编写责任意识和法律责任。四要建立专业化的教材编写队伍。教材编写是一个艰苦的再创造过程，需要优化编写团队结构，吸收有专业造诣的学科专家、课程专家、教学经验丰富的教研人员、优秀一线教师及熟悉教材建设规律的专家等相关人员参与教材编写，提高教材编写队伍的专业化水平。同时，需要进一步完善教材编写程序，分工负责、协同工作，在过程中保证教材编写的质量。

其次，完善教材审查制度。建立规范化的教材审查制度是保证教材质量的重要手段。完善教材审查制度，一要完善教材的编审分离制度。教材编审分离要求接受教材编写工作的单位及编写人员与负责教材审查工作的单位及其人员独立进行。同时，教材编写人员不参与同类教材审查。二要制定完善的教材审查标准。教材审查既要有通识的审查标准，在教材审查中要体现马克思主义指导地位，体现国家和民族基本价值观，体现立德树人要求等；又要有学科审查标准，对教材的课、单元、模块等各个层面都要有细化的审查指标，使之具有一定的可操作性。三要完善教材审查程序。教材的审查必须建立一套公正而严密的审查程序，以保证教材审查的效果。完善教材审查程序，要把教材盲审、审读等作为教材制度建设的重点，保证教材建设公平而有质量。

最后，完善教材的选用制度。教材选用事关千校万生，是教材建设的重要一环。完善的教材选用制度，一要有专门的教材选用组织机构。切实保证优质的教材能进入课堂教学，需要成立由一线教师、教研人员和教育行政人员组成的各级教材选用委员会，由教材选用委员会确定使用的教材版本。二要完善教材选用目录制。国家和地方要定期发布教材选用目录，保证学校教材选用与国家规定的教材选用目录一致。三要健全教材选用的程序。建立公平而透明的教材选用程序是广大师生能用到放心教材的重要保证。因此，要规范教材选用程序，提高教材选用的公正性和民主性，保障学校和社会的参与权、知情权。

（四）创新教材管理机制，激发教材治理的内驱力

教材建设是国家教育治理的基础性工程，完善教材管理机制是教育治理的重要目标和使命。创新教材管理机制是激发教材建设的内驱力、推动教材管理增效提质的重要保证。

首先，完善教材准入机制。教材准入机制是教材建设的第一道防线。完善教材准入机制，就要把控教材准入的资质和条件。例如，明确出版单位、教材编写者、教材编辑等教材建设机构和人员的资质条件，严把教材资格关。

其次，完善教材评价机制。教材评价机制是监测和提升教材建设质量的重要手段。健全教材评价机制，一是要坚持政治导向，对中小学统编教材等意识形态较强的教材，应采取政府行政督导的方式加以检查，保证国家教材进学校、入课堂。完善教材督导制，要赋予各级教材管理机构以督导评估、检查验收、质量监测的法定职责；依法加强教材督导，强化教材督导的结果运用，推进教材评价依法进行。二是要推进教材评价管评结合。在教材评价实践中，探索“管办评”有效结合的新机制，为教材评价改革提供新的路径。对非统编教材应采取国家购买服务方式，委托社会专业评估机构，对教材编写、审查、出版发行及选用等环节进行跟踪调查，全面促进教材建设质量的提升。

另外，健全教材淘汰机制。建立有效的教材淘汰机制是把住教材建设关口的根本保障。完善教材淘汰机制，对不符合立德树人要求，不符合德智体美劳全面发展教育方针的教材坚决予以淘汰，充分彰显教材体现国家意志的主旨。对学校使用的教材进行周期性审查，规定不同类型教材的审查周期和审查要求。对明显存在政治性、思想性、科学性等缺陷的教材，对不适合教师教、学生学的教材坚决予以淘汰，坚守教材建设的底线，更好地满足学生全面发展对优质教材的需要。

三、教材制度创新的保障措施

（一）加强教材建设的领导力，为教材制度创新提供组织保障

教材制度建设是一项艰巨而复杂的工作，必须调动各方主体参与教材建设积极性，形成教材建设的合力。一要加强对教材制度改革的领导，这是我国教材建设顺利进行的坚实保证。要将教材制度改革纳入重要议事日程，加强领导和指导，形成既能把握正确方向，又能激发教材建设活力的组织保障。二要健全教材制度改革的领导责任制。各级政府要成立相应的领导机构和工作机构，并建立整体协调、分工明确、各负其责的工作规章制度，明确教材制度改革的具体任务和政策措施。三要加强宣传引导，创新管理方式。各级政府要加大教材建设的宣传力度，充分利用各种媒体资源，采取多种方式广泛宣传教材建设工作，切实提升教材管理人员的制度创新意识、大局意识，为新时代教材建设营造积极的氛围。

（二）建设高质量的教材管理队伍，为教材制度创新提供人力支撑

提高教材管理者的素质，是教材制度建设的人力保障。教材管理者的能力主要包括教材的理解力、执行力和创新力三个维度。教材理解力，即教材建设者能够将教材法律法规知识融会贯通，主动地构建教材建设新理念的能力；教材执行力，即教材管理者能够依据相关教材法律法规，去解决教材建设中面临的突出问题和矛盾的能力；教材创新力，即教材管理者不断地创造新思想、新理论、新方法，为教材建设服务的能力。教材管理者的“三维”能力相互联系、相辅相成，共同指向了教材管理者的素质要求。其中，教材理解力是教材管理者参与教材建设的认知基础，教材管理者只有充分理解教材才能凝聚正确的教材建设方向；教材执行力是教材管理者参与教材建设的实践操作基石，教材建设者只有在教材制度的形成、实施与调适过程中才能不断发现新问题，以实现教材建设的重大理论与实践的突破；教材创新力是教材建设者创造性参加教材工作的活力源，是教材建设的不竭的动力。

总之，教材管理者的“三维”能力，成为教材制度建设的人力支撑。同时，要优化教材管理团队，通过选拔专业造诣、教学经验丰富、熟悉教材建设规律的人员参与教材建设，打造一支政治立场坚定、适应时代要求的高素质、专业化的教材编审队伍。

（三）加强教材信息化建设，为教材管理制度现代化提供技术助力

加快信息化发展，建设数字国家已经成为全球共识，教材建设信息化须成为推动教育现代化的重要环节。

一是开发教材信息资源，释放数字红利。当前，我国教材信息资源开发利用不足与无序滥用的现象并存，因此，要全面提升教材信息采集、处理、传输、利用、安全等能力，构筑国家掌控教材信息的新优势。二是统筹规划建设国家教材数据平台。要逐步开展社会化、服务型教材数据备份和认证，确保教材数据可追溯、可恢复。三是提高教材信息资源利用水平。建立教材公共信息资源开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家教材数据开放体系，实现教材信息资源的开放共享。四是建立教材信息资源基本制度体系。实施教材信息资源分级、分类管理，形成重点教材信息资源全过程管理体系。

[本文系教育部哲学社会科学研究2016年度重大课题攻关项目“大中小学教材的一体化建设和管理研究”（项目编号：16JZD042）的研究成果。]